Défense : la ligne rouge du Luxembourg sur les armes qu'il refuse de financer

À quelques heures de l'ouverture du sommet de l'OTAN, les 7 et 8 juillet à Ankara, le Luxembourg tient à distinguer ce qu'il accepte de payer de ce qu'il refusera toujours de financer. La ministre de la Défense, Yuriko Backes, l'a résumé à une seule frontière : le Grand-Duché contribuera à presque toutes les capacités dont l'Alliance a besoin, mais pas à celles que le droit international met hors la loi. Pas un euro, affirme le gouvernement, pour les armes nucléaires, chimiques ou biologiques, les mines antipersonnel ou les armes à sous-munitions ; rien non plus qui soit destiné à des acquéreurs situés hors de l'Union européenne, de l'OTAN ou de l'Ukraine.

Cette frontière n'est pas un slogan de circonstance. Elle est inscrite noir sur blanc dans le cadre qui encadre le nouvel emprunt de défense luxembourgeois — le premier emprunt de défense destiné au grand public émis par un État européen —, lequel énumère précisément les catégories que ses fonds ne pourront jamais toucher. Elle prolonge aussi une loi nationale ancienne : le Luxembourg a interdit le financement des armes à sous-munitions dès 2009 et est partie aux conventions bannissant les mines antipersonnel ainsi que les armes chimiques et biologiques. Alors que les Alliés arrivent en Turquie sous la pression d'un effort plus rapide et plus lourd, le message luxembourgeois est clair : oui à la dépense, mais dans des limites qu'il s'est fixées lui-même, et non dictées par le sommet.

Une frontière gravée dans les petits caractères

Backes avait posé le principe dès l'ouverture des souscriptions à l'emprunt de défense, en janvier. Les armes non conventionnelles et les mines antipersonnel seraient, selon ses mots, « totalement exclues », expliquait-elle au Quotidien, un comité interministériel étant chargé de trier les projets susceptibles d'être financés. Le cadre de l'emprunt, publié en octobre 2025, va plus loin encore : il proscrit tout financement d'armes controversées — nommément les armes nucléaires, chimiques et biologiques, les sous-munitions et les mines antipersonnel — de même que tout programme prohibé par le droit international ou toute exportation en dehors de l'UE, de l'OTAN ou de l'Ukraine.

Ce que l'argent peut acheter, en revanche, reste vaste. Les catégories éligibles couvrent la modernisation des infrastructures, les communications sécurisées, les véhicules militaires, les capacités aériennes et spatiales, les stocks stratégiques et la recherche sur les technologies duales. L'instrument lui-même a rencontré un succès frappant. Proposé sur trois ans à un taux fixe de 2,25 % et exonéré d'impôt pour les résidents, l'emprunt de 150 millions d'euros a été intégralement souscrit dès son premier jour, en janvier, sa clôture intervenant des semaines avant l'échéance prévue.

Le Luxembourg assumera pleinement ses responsabilités, et nous soutenons l'ambition d'une Europe plus forte au sein d'une OTAN plus forte.

Ainsi s'exprimait Yuriko Backes lors de la réunion des ministres de la Défense de l'OTAN, le 18 juin à Bruxelles, où elle a également annoncé une contribution supplémentaire de 26,2 millions d'euros à une initiative mutualisée destinée à acheter des équipements prioritaires pour l'Ukraine.

Une pente budgétaire plus raide

Longtemps installé au bas des tableaux de l'OTAN rapportés au revenu national, le Luxembourg a choisi d'accélérer plutôt que de résister. Le 20 mai, Backes a présenté une trajectoire révisée : le Conseil de gouvernement a décidé de relever la dépense de défense de 0,1 point de pourcentage du revenu national brut chaque année jusqu'en 2029, pour atteindre 2,1 % en 2027, 2,2 % en 2028 et 2,3 % en 2029 — soit environ 1,37 puis 1,67 milliard d'euros. Parce que le pays mesure son effort à l'aune du RNB et non du PIB, ces montants sont calibrés sur un revenu national exceptionnellement élevé.

Ce nouveau tracé fait franchir la barre des 2 % dès 2027, trois ans avant l'objectif de 2030 que le gouvernement s'était initialement fixé en juin 2024. La ministre présente cette hausse comme une mesure proportionnée plutôt que comme une course aux armements, la qualifiant de « réponse mesurée aux défis découlant du contexte géopolitique actuel » et insistant sur la construction de « capacités crédibles » au service de la défense nationale et collective, et non d'une dépense pour la dépense.

Une politique nationale, pas le scénario du sommet

L'ordre du jour d'Ankara, lui, est collectif. Le secrétaire général de l'OTAN, Mark Rutte, a fixé trois priorités — davantage d'investissement de défense, une production industrielle renforcée et un soutien continu à l'Ukraine —, dans le prolongement de l'engagement pris par les Alliés à La Haye en juin 2025 d'atteindre 5 % du PIB d'ici 2035, répartis entre 3,5 % pour la défense au sens strict et 1,5 % pour la sécurité au sens large. Le Luxembourg estime ses propres plans « pleinement alignés » sur cet horizon.

Mais la ligne rouge sur les armes qu'il financera relève d'un choix national, enraciné dans le droit luxembourgeois et ses engagements de désarmement, et non d'un livrable de sommet. Sur le seuil de 2 % qui dominait les réunions précédentes, Backes a rappelé qu'il s'agissait du « niveau d'ambition fixé et confirmé par tous les Alliés de l'OTAN lors des sommets de Vilnius (2023) et de Washington (2024) » — une cible que le Grand-Duché est désormais en passe de dépasser.

Pour un petit pays prospère dont la contribution se mesure souvent en capacités de niche — satellites, transport aérien, cyber —, la nuance fait tout le sens de la démarche. Le Luxembourg signale qu'il paiera son entrée dans une alliance plus lourdement armée, et qu'il laissera ses citoyens investir dans cet effort, tout en maintenant fermement les catégories d'armement les plus contestées hors du champ de ce que son argent pourra acheter.