Retraites : la majorité des dossiers franchit désormais les frontières

Une frontière statistique vient d’être franchie par le Luxembourg, mais elle ne se situe pas tout à fait là où les formules spectaculaires pourraient le laisser croire. Le régime général gère désormais davantage de pensions en paiement pour des personnes établies à l’étranger que pour des résidents. Ce renversement raconte un marché du travail profondément transfrontalier ; il ne décrit ni un exode des retraités ni un déplacement de la majorité des dépenses.

Dans son rapport 2025, la Caisse nationale d’assurance pension (CNAP) indique avoir versé 7,36 milliards d’euros sur l’année. Pour la première fois sur l’ensemble d’un exercice, les dossiers étrangers ont dépassé les dossiers domestiques. Environ 4,8 milliards d’euros sont néanmoins restés destinés aux résidents du pays : la géographie des dossiers et celle des montants ne se recouvrent donc pas.

Une bascule antérieure à son annonce

Le seuil apparaissait déjà dans la photographie détaillée de décembre 2024. Le rapport annuel 2024 de la CNAP recensait 229 906 pensions en paiement. Parmi elles, 118 650, soit 51,6 %, étaient versées à des non-résidents, contre 111 256 au Luxembourg. L’année 2025 doit ainsi être comprise comme le premier exercice complet confirmant l’inversion, plutôt que comme sa première occurrence mensuelle.

La nuance comptable est essentielle. Il s’agit d’un nombre de pensions ou de dossiers, et non d’un décompte de bénéficiaires uniques, de virements bancaires ou d’euros. Une même personne peut notamment cumuler une pension personnelle et une ou plusieurs pensions de survie. La CNAP a par ailleurs communiqué le chiffre de 233 286 bénéficiaires servis en 2024 dans 117 pays. Cette mesure annuelle distincte ne constitue pas le dénominateur utilisé pour calculer la part de 51,6 %.

Les publications officielles présentent aussi une petite discordance. Une page de l’Inspection générale de la sécurité sociale affiche ultérieurement 118 860 pensions étrangères et 26 855 pour l’Allemagne, deux valeurs incompatibles avec le total annoncé. Le tableau source de la CNAP donne respectivement 118 650 et 26 865, chiffres qui, eux, se réconcilient avec ce total.

La carte des pensions épouse celle de l’emploi

La répartition géographique porte l’empreinte des bassins de main-d’œuvre voisins. En décembre 2024, la France, l’Allemagne et la Belgique concentraient ensemble environ 77 % des dossiers versés à l’étranger :

• France : 42 294 pensions, soit 18,40 % de l’ensemble des dossiers ;
• Allemagne : 26 865 pensions, soit 11,69 % ;
• Belgique : 22 394 pensions, soit 9,74 %.

Le Portugal suivait avec 10 101 dossiers, représentant 4,39 % du total. Au total, 115 611 pensions étaient versées dans des pays de l’Union européenne hors Luxembourg, et 3 039 dans le reste du monde.

« Cette évolution suit donc l’évolution du marché du travail autour des années 2000. » — Alain Reuter, président de la CNAP

Les données d’emploi donnent sa profondeur historique à ce constat. Le STATEC dénombrait 489 000 salariés en 2024, dont 47 % de travailleurs frontaliers, parmi lesquels environ 126 000 venaient de France. Selon une analyse de l’OCDE, les navetteurs transfrontaliers sont passés d’environ 53 000, soit 27 % des salariés employés sur le territoire, au premier trimestre 1995, à environ 227 000, soit 47 %, au premier trimestre 2024.

Le versement d’une pension hors du pays ne constitue ni une faveur particulière ni une fuite du système. Les règles européennes de coordination permettent d’additionner les périodes d’assurance afin d’établir les droits ; chaque État paie ensuite, en principe, la part correspondant à la carrière assurée chez lui. Fin 2024, 60,8 % des bénéficiaires de la CNAP avaient ainsi connu une carrière d’assurance mixte.

Davantage de dossiers, mais une minorité des dépenses

En 2024, les non-résidents détenaient 51,6 % des pensions en paiement, mais recevaient 2,250 milliards d’euros, soit 33,06 % des 6,805 milliards versés. Les 4,555 milliards restants étaient payés au Luxembourg. Beaucoup de pensions exportées ne couvrent que la fraction luxembourgeoise d’une carrière : leur montant est généralement proportionnel aux périodes d’assurance accomplies dans le Grand-Duché.

La résidence à l’étranger ne constitue pas, en elle-même, une charge supplémentaire pour le financement courant : les frontaliers cotisent lorsqu’ils travaillent au Luxembourg, et leur essor a longtemps élargi l’assiette. La tension apparaît plutôt dans l’écart entre les rythmes de croissance. En 2024, le nombre moyen de pensions a augmenté de 4,4 %, contre 1,1 % pour celui des cotisants. Le régime comptait alors 44,7 pensions moyennes pour 100 cotisants.

La réserve du régime général est passée de 30,67 milliards d’euros fin 2024 à environ 32 milliards fin 2025. Mais, rapportée aux prestations annuelles, elle a reculé de 4,39 à 4,24 années, tout en restant largement au-dessus du minimum légal de 1,5 année. Dans le même temps, la prime de répartition pure, qui mesure le rapport entre dépenses et assiette cotisable, est montée de 23,11 % en 2024 à 23,7 % en 2025.

La réforme repousse l’échéance sans clore le débat

Depuis le 1er janvier 2026, le taux global de cotisation est passé de 24 % à 25,5 %, réparti à parts égales entre salariés, employeurs et État, chacun contribuant à hauteur de 8,5 %. L’âge légal demeure fixé à 65 ans. À partir de juillet 2026, la durée d’assurance exigée pour l’une des voies de retraite anticipée augmente progressivement, jusqu’à huit mois supplémentaires en 2030.

Le gouvernement estime que ce dispositif stabilisera le régime jusqu’en 2042 et préservera les réserves jusqu’en 2050. « Le système de pension est un acquis social que nous devons préserver et garantir pour les générations futures », a déclaré Luc Frieden, Premier ministre du Luxembourg.

Les institutions internationales jugent l’horizon encore fragile. L’OCDE a projeté une hausse des dépenses de pension d’environ trois points de produit intérieur brut entre 2024 et 2050. En mai 2026, le Fonds monétaire international a qualifié la réforme d’opportune, tout en estimant que d’autres mesures seraient nécessaires pour assurer la viabilité à long terme. La majorité de dossiers versés au-delà des frontières est ainsi moins le symptôme isolé d’une dépense que la trace différée de plusieurs décennies de prospérité fondée sur la mobilité du travail.